 Журнал "Новый Крым. Курорты и туризм" 2004/1
 Архив всех номеров
Содержание 2004/1
Трудности терминологии
1 января 2004 года вступила в силу новая редакция Закона Украины «О туризме». На протяжении почти двух лет этот проект обсуждали чиновники, законотворцы, журналисты и профессионалы отрасли. О том, что существующее положение дел необходимо менять, что правила игры несовершенны, устарели, не отвечают требованиям времени и никак не способствуют развитию туризма в стране, говорили все и давно. Однако как только новая редакция обрела реальные черты, стало очевидно, что перемены несут с собой не мир, а войну.
В 2002 году, как свидетельствуют данные Национального банка Украины относительно динамики платежного баланса в разделе «Путешествия», объем валютных поступлений в страну увеличился почти в 2,5 раза по сравнению с 1998 годом (до 788 млн долларов). В 2000 году страна в сфере туризма имела отрицательное сальдо в размере 76 млн дол., в 2002-м - позитивное сальдо в размере 131 млн долларов. За период с 2000 года как общее количество иностранных туристов, так и количество непосредственно обслуживающихся туристическими фирмами увеличилось приблизительно в 1,5 раза.
Долгая дорога в дюнах
Если попытаться свести все к единому знаменателю, то изменения в Законе Украины «О туризме» коснулись, как это не покажется странным… терминологии. Например, народу очень популярно объяснили, что же это за птица такая – турист и как он может отдыхать. То же коснулось и профессионалов, которым, поставив к стенке, предложили выбирать: быть турагентом, туроператором или присоединиться к отряду туристов. Цена вопроса, по мнению законотворцев, в данном случае может колебаться от 2 тысяч евро до 20 тысяч той же валюты. Что и говорить, есть над чем задуматься.
Другое дело, что спектр возможностей туроператора намного шире, чем турагента. Главное же отличие первых от вторых – в праве формировать турпродукт и заниматься посреднической деятельностью. Для турагентов и то и другое – запретная зона, вторжение куда преследуется по закону. Мы еще коснемся этого ниже. Именно это положение, а также способ формирования гарантийного фонда для защиты туристов от некачественного обслуживания и форс-мажорных обстоятельств и стали камнем преткновения для всех заинтересованных лиц.
Сказать, что профессионалы от туризма делали все возможное, чтобы повлиять на итоговый документ, значит не сказать ничего. Проект нового закона обсуждался по всей Украине. По этому же поводу не один раз собиралось совещание в Министерстве курортов и туризма Крыма. 19 сентября 2002 года в Киеве проходит расширенное заседание исполкома Туристической ассоциации Украины. Наконец, 6 декабря 2002 года по инициативе Туристической ассоциации Украины в Киеве состоялись Всеукраинские общественные слушания, в которых приняли участие свыше 120 человек из различных регионов, в частности, представители 28 всеукраинских и региональных общественных объединений и туристических ассоциаций, руководители туристических предприятий, здравниц, а также представители Администрации Президента и Антимонопольного комитета Украины. Лейтмотив всех этих совещаний и конференций один: в Украине отсутствует генеральная линия развития отрасли, экономическая модель въезд-ного и внутреннего туризма и действенный механизм контроля и учета.
Жаркие споры растянулись до лета: законотворцы, словно щитом, прикрывались правами туристов и кивали на Европу, оппоненты апеллировали к здравому смыслу и Конституции. Для кого-то это было схваткой за жизнь, для кого-то – за расширение сфер влияния.
Доводы у тех, кто «против», были достаточно весомые. Так законопроект де-факто лишал большинство субъектов туристической деятельности их самых что ни на есть суверенных прав. Турфирмам, не прошедшим сквозь сито, придуманное исполнительной властью, запрещалось заключать прямые договоры, находить новых партнеров, разрабатывать новые маршруты и услуги… Что и говорить, дорого стоят такие нововведения. Запрещалось, разумеется, не всем, но давайте будем учитывать нашу специфику, где подавляющее большинство турфирм – малые предприятия. Налицо было грубое вмешательство в их хозяйственную деятельность, а также явное противоречие Закону Украины «О предпринимательстве». Дальше – больше. Согласно заключению комплексной научно-правовой экспертизы, проект новой редакции Закона «О туризме» вступал в противоречия с 18 статьями Конституции Украины, 107 статьями 28 законов Украины, нарушал 11 норм международного права.
Крымская ассоциация туристических агентств также высказалась против новой редакции Закона Украины «О туризме», которая предусматривала создание в Украине гарантийного фонда для защиты имущественных интересов туристов, усмотрев в этом решении явное противоречие антимонопольному законодательству. Приведем только один пример того, в каком ключе развивались эти баталии: заявление в этот период мэра г. Ялта Сергея Брайко. «Та редакция Закона Украины «О туризме», которая предложена для принятия в ВР Украины, способна ликвидировать туризм в Украине как отрасль. Если авторами законопроекта поставлена цель уничтожить всех туроператоров и турагентов, кроме привилегированных, то они избрали наилучший способ». В том же духе высказывались и руководители большинства крымских турфирм.
Не менее странные
вещи происходили
за кулисами, а упорные слухи, что лоббированием закона занимается большая группа депутатов, с каждым днем обретали все более реальные черты. В июле прошлого года закон, поднявший в украинском туризме столь неслыханные волнения, был вынесен на голосование в Верховную Раду, не претерпев сколько-нибудь серьезных изменений относительно своей первоначальной редакции, многочисленные замечания и предложения туристической общественности так и остались не услышанными. Результат был также предсказуем: «за» проголосовали 374 депутата из 441 зарегистрированного.
13 августа 2003 года Президент Украины Л.Д. Кучма отослал к принятому 11 июля 2003 года Закону Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О туризме» ряд замечаний. В частности, было отмечено, что в 8 статье Закона в полномочиях Кабинета Министров в сфере туризма слова «разрабатывает общегосударственные программы» заменить словами «разрабатывает и утверждает программы». В статье 6 закона было предложено исключить шестую часть, в которой говорится о том, что основные направления государственной политики в области туризма определяются общегосударственной программой развития туризма. В статье десятой, где говорилось о функциях центрального органа исполнительной власти, ссылка в полномочиях соответственно на данный закон заменялась словом «законодательство». В соответствии с 607 статьей Гражданского кодекса исключалась девятая часть статьи 20 принятого депутатами закона, где устанавливалась ответственность туриста перед туроператором или турагентом в случае форс-мажорных обстоятельств. В дальнейшем эти замечания были рассмотрены и полностью учтены профильным комитетом Верховной Рады. Впрочем, все это были лишь частности.
Достаточно сказать о том, что вызвало столь стойкое неприятие закона у одной части туристической общественности Украины и Крыма, заметив, что «против» были далеко не все. Собственно, драматизм ситуации в том-то и заключается: не у дел по сути оказалось именно протестующее большинство. Лучшее тому подтверждение – практически полное игнорирование мнения этого самого большинства при принятии законопроекта. В равной степени верно и обратное: если закон был принят в той редакции, которую мы сегодня видим, значит, кому-то это было нужно. И под этим «кому-то» подразумеваются те, кто сегодня правит балом на туристическом рынке Украины и Крыма – фирмы и компании, которые не сегодня-завтра станут монополистами. Впрочем, отдадим им справедливость: доводы «за» звучат не менее убедительно. Хотя…
Итак, пункт первый: мы стали ближе к Европе. Вступление в ВТО означает, что государство обязуется соблюдать правила игры, принятые во всем мире. Именно поэтому в новом Законе «О внесении изменений в Закон Украины «О туризме» были учтены рекомендации этой влиятельной межправительственной структуры… Ну что ж, принимается.
Пункт второй. По мнению чиновников закон позволит прогнозировать деятельность отрасли, четко видеть, кто чем занимается и за что отвечает на туристическом рынке, помогая максимально отделить тех, кто работает, от тех, кто хочет «сорвать куш» и исчезнуть… А как на наш взгляд, за любым бизнесом стоит попытка «сорвать куш», и в том случае, если буква закона не нарушается, то ничего плохого в этом нет. Если же кто-то кого-то «кидает», так на этот счет есть давно отработанный механизм. Любая туристская услуга предоставляется на основании соответствующего договора, в котором определяются права и обязанности сторон, в том числе ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств. При наличии у потребителя претензий к субъекту туристской деятельности существует добровольный и судебный порядки урегулирования конфликтных ситуаций. Кроме того, действующим законодательством установлено обязательное страхование туристов. Нет, честное слово, можно подумать, что суды просто завалены исками наших граждан, где ответчиками выступают предприятия турбизнеса.
Пункт третий. Закон
урегулировал пред-
принимательскую деятельность в сфере предоставления услуг по проживанию и питанию, а так же – и это едва ли не самое главное – кардинально разграничил сосуществование в туристической сфере специфических субъектов хозяйствования: туроператоров и турагентов. До этого законодательно они обозначены не были. И снова сомнения. Давайте посмотрим, как обстоят дела сегодня. Нередко фирма специализируется на продаже мест в одной здравнице, имеет существенные скидки и продает эти места другой фирме. То есть выступает как в роли турагента, так и туроператора. Таковы реалии рынка. Те самые реалии, которые не захотели учитывать законотворцы.
Пункт четвертый –
создание резервно
го фонда, который позволит защитить туристов от недобросовестных турфирм… Как говорится, благими намерениями… Чего огород-то городить, если во всем мире турфирмы в этих вопросах прекрасно сотрудничают со страховыми компаниями.
Пункт пятый приводим дословно: «Организация и предоставление туристических услуг на территории Украины осуществляется исключительно юридическими и физическими лицами – резидентами Украины». Вот здесь, пожалуй, возражений не будет.
Теперь давайте пораскинем мозгами, что из всего этого получится. Даже две тысячи евро – сумма для некоторых турфирм неподъемная. И все-таки большинству этот порог преодолеть по силам. Другое дело, сразу надо пристраиваться под крыло к тому или иному туроператору. Кому-то это понравится, кому-то нет. Не каждый предприниматель согласится работать «на дядю». Туроператоров (читай – тех, кто в состоянии заплатить 20 тысяч) станет еще меньше. Исполнительная власть, похоже, уже все подсчитала. Председатель туристической администрации Украины Валерий Цыбух в одном из своих последних интервью одному многоуважаемому украинскому изданию так и заявляет: «…в результате отбора на рынке останется 40 процентов фирм, а ныне действующие в этой отрасли субъекты хозяйствования поделятся на операторов (их будет немного,100–200) и агентов (всех остальных)».
Вопрос, кому это выгодно, скорее риторический. В безусловном выигрыше оказались фирмы занимающиеся выездным туризмом. Именно здесь, кстати, и произойдет, на наш взгляд, основной передел. Именно ради того чтобы защитить этого туриста и принимался такой закон. Другое дело, совершенно непонятно, почему, например, фирме «Гамалия» или «САМ» должны помогать все остальные.
Самое забавное, что ни первое, ни второе, на наш взгляд, никак не способствует ни повышению качества турпродукта, ни снижению цен на путевки. Ну, во-первых, маленькая фирма - еще не значит плохая, а во-вторых, как ни крути, потраченные деньги (мы все о тех же пресловутых 2-х и 20-и тысячах евро) надо постараться отбить. Вот с этого и начинается «забота» о туристе.
Сосо Георгадзе |
